Política pública en primera infancia

Transcripción de la entrevista realizada al profesor Rafael Andrés Cano Ramírez, docente investigador de la Facultad de Ciencias de la Educación-Universidad Externado de Colombia

Para esta edición de septiembre de 2025 en el blog Cuestiones Educativas ha invitado al profesor Rafael Andrés Cano Ramírez, docente investigador de la Maestría en Educación y de la Especialización en Pedagogías para la Primera Infancia de la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad Externado de Colombia, con el fin de presentar los pilares de la política pública en primera infancia como un aporte fundamental en las reflexiones educativas. 

Cuestiones Educativas: En Colombia, ¿cuáles son los pilares fundamentales de la política pública en primera infancia?

Rafael:  Se podría decir que esta política pública, para el desarrollo integral de la primera infancia, tendría tres pilares fundamentales que continúan y le dan sentido a la Ley 1098 y a la Constitución Política, alrededor de entender a los niños y las niñas, desde la gestación hasta los 6 años como sujetos de derecho. Es fundamental reconocer en la promoción desde la gestación que, los niños y las niñas son sujetos activos, singulares, sociales e interlocutores y protagonistas de su propio desarrollo y aprendizaje, con capacidades para interactuar y transformar el mundo.

Creo que este camino, que se consolida con la Ley 1804, permite entender que el país viene avanzando en esta idea, ampliando la concepción de cómo entendemos a los niños de primera infancia. Y desde allí, se plantea también una propuesta de educación para la primera infancia desde el adulto, no como quien “sabe” y define el qué, cómo, cuándo y dónde de los niños, sino como alguien que los acompaña y los pone a interactuar, a relacionarse con otros actores en los diferentes entornos. Además, esto tiene que ver con la concepción de desarrollo infantil, con una mirada que reconoce tanto la singularidad como las posibilidades de formar comunidades en los grupos poblacionales.

Igualmente, implica romper la idea de la linealidad, de la secuencialidad, de la acumulación y de entender el desarrollo únicamente en una lógica homogénea y ascendente. La política pública invita a comprender el desarrollo desde la integralidad, con avances y aparentes retrocesos, y no como un proceso único e igual para todos los niños, sino como dependiente de las interacciones, de los contextos y, especialmente, de la calidad de esas interacciones.

Así, surge la idea de desarrollos contextuales y particulares, lo que implica que las acciones que se implementen deben estar contextualizadas, con una perspectiva diferencial y desde la diversidad. Lo anterior lleva a un elemento central: la política no puede construirse únicamente desde lo nacional, sino que necesita ser contextualizada en los territorios, desde el saber local, desde las dinámicas propias y con la articulación de diferentes actores alrededor de la promoción del desarrollo integral.

Si se entiende el desarrollo desde la integralidad, también se debe comprender la atención desde esa misma integralidad. Esto significa dejar atrás acciones aisladas: en salud, por ejemplo, se ha avanzado en garantizar la vida y la integridad de los niños; y en educación, se ha puesto el énfasis en la escolarización formal. No obstante, actualmente, se entiende que este énfasis no puede seguir funcionando de manera separada, sino que las acciones deben ser planificadas, continuas, permanentes y, especialmente, concurrentes.

Las definiciones de la política ponen a los diferentes actores a pensar, planear, organizar, definir e implementar acciones de manera conjunta. Esto significa que los niños y las niñas, en los diferentes entornos donde viven y se desarrollan, encuentran condiciones y oportunidades para vivir plenamente sus derechos y ejercer su ciudadanía.

Por lo tanto, representa un elemento clave de la atención integral, porque implica reconocer que lo educativo no se limita a un aula o a una institución. También está en los espacios públicos, en el hogar, en la salud; lo que demanda una interacción entre sectores. Para lograrlo, se necesita llegar a acuerdos desde el nivel nacional —con roles diferenciados— y desde el nivel territorial.

En ese sentido, la ruta integral de atención en salud y educación, a través de la cual se garantizan los derechos de los niños y las niñas y su desarrollo integral, debe construirse en los territorios. A mi juicio, allí se encuentran, al menos, tres elementos centrales o pilares fundamentales de esta política.

Cuestiones Educativas: ¿Qué roles deben asumir los actores educativos en la implementación de la política pública en primera infancia en nuestro país?

Rafael: En mi opinión, se pueden identificar dos miradas: Una de ellas tiene que ver con lo que efectivamente define la Ley 1804, lo cual constituye un avance importante. Como lo mencionaba antes, esta norma aporta claridad a los roles de las entidades rectoras de la atención a la primera infancia, particularmente, en el contexto educativo.

Permite, por ejemplo, precisar el papel del Ministerio de Educación en términos de orientar, regular y construir referentes técnicos de educación inicial como derecho impostergable de la primera infancia. El ICBF, por su parte, asume la responsabilidad de garantizar la protección y la atención en los procesos educativos mediante las diferentes modalidades.

Lo anterior, también se traduce a nivel territorial, donde los roles se diferencian de manera más clara. El Ministerio de Educación, con un rol preponderante en la formulación de lineamientos y referentes, puede concentrarse en esta acción fundamental de generar referentes técnicos de educación inicial y emitir orientaciones. Estas orientaciones han permitido desarrollar acciones más organizadas y contundentes, al tiempo que fortalecen la estructura necesaria para garantizar la atención integral a los niños y niñas, incorporando además otros elementos que trascienden el cuidado básico y potencian los procesos educativos.

En esta lógica, las organizaciones nacionales establecen un pacto con el nivel territorial. Las Secretarías de Educación, por ejemplo, asumen el liderazgo en el aseguramiento de la calidad de la atención y educación de los niños y las niñas. Así mismo, las instituciones educativas dejan de estar en un lugar aislado, ocupándose solo de lo que sucede “de puertas hacia adentro”, y empiezan a asumirse como organizaciones sociales que requieren apertura e interacción con otros actores para proyectar un entorno educativo que promueva el desarrollo integral en los territorios.

Este desarrollo se refleja en el despliegue de acciones de atención integral. La educación y la atención de los niños y las niñas requieren cada vez más mecanismos y estrategias para llegar hasta donde ellos se encuentran, incluso en contextos rurales o apartados. En muchas zonas, durante años, solo se garantizaba el acceso a partir de primero o segundo de primaria, cuando los niños ya podían desplazarse solos hacia las cabeceras municipales, lo que llegaba demasiado tarde. En estos casos, los internados o modalidades alternativas han cumplido un papel fundamental, producto de las articulaciones nacionales y territoriales.

Se entiende que la educación no está confinada únicamente a las aulas, sino que debe llegar directamente a los Centros de Desarrollo Infantil (CDI) y a otras instituciones, con roles claros para maestros, maestras y agentes educativos. La definición de estos roles diferenciados permite fortalecer los procesos pedagógicos como columna vertebral de la educación inicial, pero con una apertura mayor: reconocer que la salud, la nutrición, la infraestructura, los ambientes y los recursos disponibles también influyen directamente en el desarrollo y el aprendizaje de los niños.

De esta forma, se entiende que la educación y la atención integral en la primera infancia no solo son procesos subjetivos, sino que también dependen de condiciones materiales, sociales y culturales que pueden promover o, por el contrario, afectar negativamente el desarrollo.

A mi modo de ver, este es un elemento clave: la claridad que establece la política sobre los roles impacta en la manera en que los diferentes actores entienden su función y actúan en consecuencia. Las instituciones educativas deben articularse con las Secretarías de Salud y sus programas intra y extramurales para considerar los espacios públicos como escenarios educativos, y generar vínculos con sectores como cultura, bibliotecas y parques. Por lo tanto, se traduce en una movilización organizada de los diferentes actores, bajo la orientación que la política les da al precisar responsabilidades y roles.

Cuestiones Educativas: ¿Cuáles son los aciertos y las principales brechas que usted cocinera tienen en la actualidad las políticas públicas para la primera infancia y su implementación en el contexto colombiano?

Rafael: Bueno, yo creo que tiene que ver con entender la calidad de la atención desde, por lo menos, dos lugares. Por un lado, comprender que la atención integral requiere unas condiciones estructurales y filosóficas: lugares y espacios que garanticen la seguridad, el bienestar, la vida y la integridad de los niños, así como las posibilidades de expresarse, crear, aprender y desarrollarse.

Aunque también implica entender que la atención integral depende de las condiciones de proceso, es decir, de las interacciones de los niños y las niñas con el mundo físico, con el mundo social, con el mundo cultural, con el mundo simbólico y con su propio mundo interior.

En esta comprensión, por ejemplo, es fundamental considerar a quienes son directamente responsables del trabajo con los niños y las niñas, otorgándoles una formación con mayores comprensiones, porque de ello depende cómo se asume la responsabilidad de promover el desarrollo y el aprendizaje. Desde este lugar, la calidad en la atención debe entenderse como una construcción integrada.

Esta comprensión abre también la posibilidad de dejar de mirar el contexto educativo únicamente desde lo cognitivo, como históricamente se ha hecho. La universidad y el sistema educativo han privilegiado procesos de aprendizaje impuestos por el adulto, pero es necesario reconocer otros elementos, condiciones y componentes que hacen parte de la atención integral. Esto permite, desde los diferentes entornos, pensarnos de manera más amplia y compleja, atendiendo a la diversidad, la particularidad y la singularidad de los niños y las niñas.

Otro elemento que considero un acierto de la política tiene que ver con su concepción: establece una lógica de integralidad en la conceptualización, y esto es fundamental. Entender el desarrollo integral y responder desde una lógica de atención integral es un gran acierto. Lograr conceptualizarlo y traducirlo en una ruta integral de atenciones contextualizadas y aplicables de manera particular en los territorios también lo es.

Ahora bien, también hay una brecha importante. A pesar de los grandes esfuerzos, en el país persisten desigualdades. Algunos territorios cuentan con recursos propios o con condiciones de acceso mucho más favorables, mientras que en otros escenarios las familias enfrentan dificultades de movilidad, dispersión geográfica, vías en mal estado o trayectos de hasta 8 o 10 horas en lancha. Esta situación genera inequidades en las oportunidades reales para los niños.

Un ejercicio realizado por el Ministerio de Educación entre 2018 y 2022, en el marco de la evaluación de la calidad de la educación inicial, muestra que solo tres de cada diez instituciones han logrado articularse plenamente con la lógica de integralidad. Esto evidencia dificultades no solo en términos de recursos, sino también en la comprensión de que los niños no son de una institución, de un sector o de un ministerio en particular, sino que son responsabilidad de todos.

Por ello, no importa si los niños están siendo atendidos en una modalidad del ICBF o en una institución educativa; lo fundamental no es dónde son atendidos, sino cómo lo son. Lo importante es pensar en las posibilidades reales y en las oportunidades que se les brinda para promover su desarrollo.

Sin embargo, persisten dificultades asociadas a la inequidad de recursos y a la limitada capacidad para generar modalidades de atención suficientes. Los departamentos o municipios con menos recursos, o que no están certificados, cuentan con menos posibilidades para garantizar la educación y la atención integral. Esto se refleja en infraestructuras precarias, en condiciones adversas para el aprendizaje y en menos oportunidades de interacción directa de agentes educativos o maestros con las familias. Y esa menor frecuencia de acompañamiento también reduce las oportunidades de desarrollo para los niños y niñas.

Cuestiones Educativas: ¿Cuáles son los retos que se tienen en el contexto educativo para garantizar la equidad, la educación y el cuidado para los niños y niñas de la primera infancia, especialmente, en las zonas vulnerables del país?

Rafael: El tema de los recursos y la infraestructura ya se abordó, pero considero que hay uno que es creciente y tiene que ver con el recreo. Allí todavía creo que existe un reto en términos del reconocimiento de la educación inicial como un proceso estructurado, sistemático, organizado y, especialmente, con validez en sí mismo. Si bien el Ministerio ha venido generando referentes técnicos de educación inicial, todavía existe una brecha. Solo hasta el Decreto 1412, se definió y estableció, a través de la norma, que la educación inicial tiene dos ciclos: de 0 a 3 años y de 3 a 6. Previo a ello existía una ruptura normativa en lo que se entendía como educación para la primera infancia.

Entonces, en la cotidianidad se seguía entendiendo que la educación era únicamente la educación preescolar, con unas intencionalidades y procesos particulares, gestionados por el Ministerio y las Secretarías de Educación. Mientras tanto, la educación inicial que estaba en la oferta privada y, en gran parte, bajo la atención del ICBF, se entendía como procesos distintos, con intencionalidades diferentes, mucho más asistencialistas, centradas en el cuidado, la protección y la recreación.

Creo que, de alguna manera, el Decreto 1412 resolvió esa ruptura normativa, pero aún queda mucho trabajo por hacer. Todavía se sigue pensando que la educación inicial es solo una preparación para la educación formal, para cuando los niños lleguen a primero. Se siguen haciendo esfuerzos para que los niños, por ejemplo, aprendan a leer y a escribir de manera formal antes de tiempo, con la expectativa de que al llegar a primaria ya estén adelantados. Esto desconoce que la educación inicial es un proceso con impacto real en la vida, el aprendizaje y el desarrollo de los niños y las niñas.

Aquí también hay un reto: entender que la educación inicial tiene procesos propios, con propósitos alineados al momento de desarrollo de los sujetos, y que requiere estrategias particulares que efectivamente sientan las bases para el aprendizaje y el desarrollo durante toda la vida. Apresurar la escritura, la decodificación del alfabeto, la enseñanza mecánica de operaciones matemáticas como sumar, restar o multiplicar, responde más a una ansiedad adulta que a las necesidades reales del niño. Esa tensión sobre qué se enseña y qué se aprende en la educación inicial sigue muy presente.

Además, lo que aprenden los niños y las niñas desde la gestación hasta los 6 años también tiene que ver con la pertinencia cultural y territorial de los procesos educativos. Todavía hace falta fortalecer procesos de construcción conjunta y concertación con las comunidades, para reconocer y valorar las formas propias de cada territorio. Aún falta mucho trabajo en este sentido.

Igualmente, hay una diferencia muy grande entre lo que aprenden los niños en la ciudad y en las zonas rurales, o entre los niños y niñas de grupos étnicos como indígenas, raizales o palenqueros. Sus necesidades de aprendizaje son distintas, sus ritmos son distintos, y en ese sentido los procesos también deberían ser diferentes. Allí es donde todavía falta avanzar de manera importante.

Cuestiones Educativas: ¿Qué lugar ocupa la formación de los maestros y las maestras de primera infancia en la garantía de los derechos para los niños y las niñas en el país?

Rafael: Yo creo que en la formación se va entendiendo que en la educación inicial, en términos de calidad de la atención en el marco de la atención integral, con sus diferentes componentes, el componente pedagógico sigue siendo la columna vertebral. En ese sentido, el papel de los maestros continúa siendo parte de esa columna vertebral, un papel estratégico desde el lugar en el que se ubican los maestros para interactuar, generar y promover experiencias que permitan a los niños crecer a nivel individual y colectivo, entender el mundo y sus relaciones, construir su propia voz y participar activamente en la transformación de su entorno más cercano.

Aquí hay tres elementos: primero, el Ministerio de Educación ha hecho un esfuerzo importante por formular referentes técnicos de educación inicial para darle identidad a la educación en la primera infancia. Sin embargo, esos esfuerzos todavía no han llegado de manera directa a maestros y maestras en su primer nivel de formación. Esto tiene que ver con que maestros, maestras, agentes educativos y otros actores vinculados a la educación de la primera infancia necesitan conocer esos referentes técnicos, porque finalmente constituyen un acuerdo nacional sobre el para qué y el cómo trabajar con los niños y niñas en la primera infancia. Se trata de una base fundamental para comprender la educación en esta etapa, aunque también debe ser objeto de mirada crítica y de construcción de alternativas.

En este sentido, hay una necesidad de formación muy importante, y el Ministerio ha venido desarrollando trabajos interesantes de cualificación. Entre las estrategias más efectivas para llevar estos referentes a los territorios están los modelos de acompañamiento situado, que permiten que los contenidos lleguen a los maestros en las aulas, acompañados de espacios de interlocución, aclaración de dudas y retroalimentación desde la práctica. Este tipo de formación situada, que surge en el lugar mismo del trabajo docente, posibilita enriquecer las metodologías y avanzar hacia prácticas más activas.

Creo también que existe una necesidad de fortalecer la formación en estrategias pedagógicas que permitan a los niños y niñas ser verdaderos protagonistas de su propio desarrollo y aprendizaje. Todavía existen dificultades en el país para superar la organización rígida por áreas o contenidos. Muchos procesos educativos en educación inicial siguen centrados en enseñar colores, partes del cuerpo o medios de transporte, bajo la idea de que esto es lo importante para los niños. Sin embargo, los niños aprenden permanentemente en todos los entornos, y concentrarse en un único tema resulta limitado y pobre.

Lo anterior sigue siendo preocupante, porque evidencia un gran reto: entender qué se enseña realmente en la educación inicial. Otro elemento de la formación tiene que ver con la necesidad de comprender el desarrollo desde la integralidad y traducir esa comprensión en intencionalidades pedagógicas. Así, maestros y maestras podrían proyectar experiencias que integren al sujeto en su complejidad, favoreciendo procesos como la autonomía, la independencia y el uso de diversas herramientas para resolver problemas de la vida cotidiana. Se trata de promover relaciones desde la identidad y singularidad de cada niño, con lenguajes múltiples más allá del escrito. Por ejemplo, el cerebro no tiene estructuras naturales para el lenguaje escrito y requiere mucho más tiempo que los primeros seis años de vida para desarrollarlas.

En consecuencia, es fundamental que la formación docente se piense desde el pregrado, el posgrado y también desde la educación continua. No es solo responsabilidad de la formación inicial, sino también de generar de nuevas formas de actualización para maestros y maestras en su trabajo con los niños.

Finalmente, hay un tema de desigualdad en el acceso de los maestros a la formación. No es lo mismo vivir en una ciudad intermedia, donde hay mayor oferta, que en el trapecio amazónico, donde desplazarse implica grandes dificultades. Además, la conectividad está concentrada en un 70% en el centro del país, mientras que en muchos territorios los maestros deben buscar señal debajo de un árbol o esperar días para llegar a una cabecera municipal. Esto limita la posibilidad de acceder a formación continua de calidad, y plantea un reto en términos de cómo garantizar que la oferta llegue efectivamente a todos los maestros y maestras del país.

Cuestiones Educativas: ¿Cómo se visibiliza el trabajo educativo para la primera infancia desde los saberes locales, las comunidades indígenas o rurales en Colombia?

Rafael: Considero que la forma en la que se viene visibilizando es precisamente a través de esos ejercicios de concertación que se vienen haciendo con el liderazgo del Ministerio, lo que significa, en términos de las construcciones de la educación propia, mirar cómo esos procesos de concertación y de construcción conjunta se dan tanto en lo nacional como en lo territorial, pero también desde esa mirada occidental y desde la mirada propia de las comunidades.

Y no solamente en términos de la operación de los servicios de atención o de los procesos educativos, sino también en la concepción misma de la educación.

En una institución, por ejemplo, se han aplicado ejercicios de concertación con saberes propios, memorias comunitarias, mujeres, familias e instituciones. Creo que esto es un reconocimiento a la diversidad y a la necesidad de entender la educación desde el contexto particular. En ese sentido, los modelos de acompañamiento situado han sido interesantes porque se visibilizan y se reconocen esas particularidades, evitando imponer formas de educación externas, y fortaleciendo lo que se hace directamente con los niños, así como el trabajo con maestros y maestras. Todo esto permite avanzar hacia una educación inicial mucho más pertinente, oportuna y de calidad, ajustada al momento de desarrollo de los niños y niñas.

Un ejemplo de ello fue un ejercicio realizado a partir de 2022 en el marco de la estrategia Siempre empezar, donde se construyeron centros de desarrollo infantil y cultural de forma participativa. Estos centros fueron concebidos desde el primer ladrillo hasta el proyecto pedagógico con la participación no solo de niños y niñas, sino también de las familias y de la comunidad. Creo que este ejemplo es una forma efectiva de visibilizar el trabajo creativo desde el saber local: diseñar espacios de manera participativa y tomar decisiones conjuntas sobre los ambientes, los proyectos pedagógicos y las propuestas educativas.

En muchos casos, aunque no en todos, se logró que estos grandes centros de desarrollo infantil, además de sus diseños arquitectónicos, fueran apropiados por las comunidades. Se convirtieron en espacios con gran movilidad, cercanía con el territorio y articulados con las acciones comunitarias, lo que enriquece el trabajo directo con los niños y las niñas.

Por otra parte, hay esfuerzos que aún requieren mayor trabajo, y en ello las universidades pueden aportar, especialmente en la formación de maestros y maestras, en la sistematización de experiencias y en los incentivos para el diseño y visibilización de experiencias significativas en clave de promoción del desarrollo y el aprendizaje. Estos incentivos deben ser cada vez más pertinentes culturalmente, visibilizando las lógicas propias de los distintos contextos y reconociendo su diversidad.

Creo que el ejercicio de formación, sistematización y visibilización de experiencias significativas, a través de la relación con diferentes ideas que inspiran a hacer las cosas de manera distinta, es clave. Y justamente allí, como universidades, necesitamos trabajar mucho más.

Cuestiones Educativas: ¿Qué recomienda para fortalecer la formación de los niños y niñas en primera infancia desde el ámbito educativo?

Rafael: Desde mi punto de vista, hay que seguir rompiendo esta lógica de la escuela como espacio físico. Si bien hay un gran trabajo alrededor de diferentes modalidades alternativas para el trabajo en la primera infancia, también se puede seguir avanzando en términos de modalidades que lleguen a los niños y las niñas, y dejar de pensar en los espacios educativos únicamente como espacios físicos. Esto también tiene que ver con el acompañamiento en las transiciones de los niños: de la familia a las instituciones educativas y de la educación inicial a otros grados y niveles.

A mi juicio existen unos elementos sensibles no solamente para los niños y las niñas, sino también para los cambios que enfrentan: por ejemplo, de primaria a secundaria, o particularmente en la primera infancia, del entorno familiar y del hogar a las instituciones. Estos cambios, aunque se dan en muchos lugares, necesitan que desde el contexto educativo se empiecen a articular en el currículo, a pensar en una alineación y armonización curricular que evite las rupturas que existen hoy. Por ejemplo, se asume que en la educación inicial los niños “van a jugar” y “empiezan a aprender”, y que en primero “ahora sí aprenden”.

Las transiciones como cómo las familias acompañan, cómo los maestros acompañan y cómo los niños entienden y comprenden esos cambios representan retos cada vez mayores. Considero que se ha hecho un esfuerzo importante en entender el lugar de las familias y las comunidades en la educación de los niños y las niñas, especialmente de los más pequeños, pero todavía hay una necesidad de seguir trabajando en ello.

El país, normativamente, también ha hecho un gran esfuerzo por darle luz a la escuela, promoviendo un relacionamiento horizontal y reconociendo a las familias como actores válidos, pero también con responsabilidades diferenciadas. Creo que es momento de repensar lo que hace la escuela y lo que hacen las familias, diferenciarlos, y encontrar la complementariedad. Se han hecho esfuerzos en términos de pensar la alianza familia-escuela, y esa alianza debe verse reflejada en la práctica pedagógica, en la participación de las familias en decisiones pedagógicas, en el diseño de ambientes y en la interacción entre estos dos entornos.

También creo que hay que avanzar en la implementación del Decreto 1419, que insiste en que se tenga claro que la educación inicial, si bien está organizada en momentos de 0 a 3 y de 3 a 6, es un bloque completo. No se trata de que de 0 a 3 “sólo se atienda a los niños”, sino que allí también se necesitan procesos educativos intencionados y estructurados que promuevan su desarrollo. Esto tiene que ver con la articulación intersectorial.

Finalmente, en mi opinión, todavía faltan esfuerzos directos en los territorios, y se necesita seguir avanzando, porque la educación inicial en el marco de la atención integral requiere acciones de salud, garantizar nutrición, protección y acceso a bienes culturales. Además, estas acciones son necesidades de los niños y de las niñas en términos de las oportunidades que tienen para ejercer efectivamente sus derechos. En otras palabras, se trata de una articulación intersectorial.